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Article (PDF Available)  · January 2017 with77 Reads
Jan-Hendrik Kamlage
  • 3.77
  • IASS Institute for Advanced Sustainability Studies Potsdam
  • Institute for Advanced Study in the Humanities
Abstract
Deutschland ist seit den 1970er Jahren auf der Suche nach einem Endlager für hochradioaktive Abfälle. Mit Blick auf die lange und konfliktreiche Suche stellt sich die Grundsatzfrage: Kann mit dem historischen Ballast und der schwierigen Ausgangslage überhaupt ein allgemein akzeptiertes oder zumindest toleriertes Endlager in Deutschland ausfindig gemacht werden? Und wenn ja, wie könnte ein demokratischer Entscheidungs- und Beteiligungsprozess aussehen, der Öffentlichkeit, Bevölkerung, betroffene Regionen, organisierte Interessen aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft, Bundestag und Bundesrat mit einbezieht? Weitgehender Konsens besteht darüber, dass nur ein Beteiligungsprozess, der höchsten Ansprüchen an die Qualität gerecht wird, eine Chance auf eine Lösung dieses jahrzehntealten Problems bietet. Wir arbeiten in diesem Beitrag ausgewählte Herausforderungen und Schwierigkeiten des Endlagersuchprozesses heraus und reflektieren zugleich die politischen Rahmenbedingungen des Jahres 2016. Anschließend entwickeln wir für diese Herausforderungen erste, sehr grobe Verfahrensvorschläge für den Endlagersuchprozess, die naturgemäß mit hoher Unsicherheit versehen sind, weil es an Erfahrungen der Gestaltung für Prozesse dieser Länge und Komplexität fehlt.

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Available from: Jan-Hendrik Kamlage , Aug 02, 2017
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Jan-Hendrik Kamlage, Henrike Knappe und Jan Warode
1
Eine Frage der Beteiligung? Die schwierige Suche nach e inem Endlager
Inhalt
1. Ein Problemaufriss: Herausforderung Endlagersuche ......................................................................... 1
2. Die unendliche Suche nach einem atomaren Endlager in Deutschl and .............................................. 2
3. Politische Blockaden und uneinheitliche Interessen auf der Su che nach einem Endlager .................. 5
4. Ein Spannungsverhältnis: hoher Zeitdruck und umfassend e Beteiligung der Bevölkerung ............... 6
5. Ungerechte Verteilung von Lasten und Risiken .................................................................................. 7
6. Eckpunkte eines Beteiligungssystems der Endlagers uche ................................................................ 10
7. Fazit ................................................................................................................................................... 15
Literaturverzeichnis ............................................................................................................................... 16
1. Ein Problemaufriss: Herausforderung Endlagersuche
Deutschland ist seit den 1970er J ahren auf der Suche nach einem Endl ager für
hochradioaktive Abfälle. Mit Blick auf die lange und konfliktreiche Suche stellt sich die
Grundsatzfrage: Kann mit dem historischen Ballast und der schwierigen Ausgangslage
überhaupt ein allgemein akzeptiertes oder zumindest toleriertes Endlager in Deutschland
ausfindig gemacht werden? Und wenn ja, wie kön nte ein demokratischer E ntscheidungs- und
Beteiligungsprozess aussehen, der Öffentlichkeit, Bevölkerung, betroffene Regionen,
organisierte I nteressen aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft, B undestag und Bundesrat mit
einbezieht? Weitgehender Konsens besteht darüber, dass nur ein Beteiligungsprozess, der
höchsten Ansprüchen an die Qualität gerecht wird, eine Chance auf eine Lösung dieses
jahrzehntealten Problems bietet.
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Dieser Beitrag ist im Erscheinen als Teil der Loccumer Protokolle (http://www.loccum.de/protokoll/protokoll.html). Es
handelt sich dabei um eine überarbeitete Version des Beitrages: Kamlage, Jan-Hendrik und Knappe, Henrike (i.E.): „Eine
Frage der Beteiligung? Die Herausforderung Endlagersuche: Deutschlands schwierige Suche nach einem sicheren atomaren
Endlager“ in Sommer, Jörg (Hrsg.): Kursbuch Bürgerbeteiligung. Deutsche Umweltstiftung, Berlin.
2
Das ist eine Herkulesaufgabe, wenn man alleine an die Dauer und Kom plexität eines solchen
Entscheidungs- und Beteiligungsprozesses denkt. Bis zum Jahr 2031 soll ein Endlager laut
Standortauswahlgesetz gefunden werden, das die „ bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum
von einer Million Jahre“ (StandAG 2013) gewährleistet. Ein Zeitraum, der rund 40.000
(künftige) Generationen einschließt und Lasten und Risiken für die Ewigkeit bedeutet
(Brunnengräber 2015). Das ambitionierte politische Ziel sieht vor, dass bis zum Jahr 2031 „in
einem LK BrandLK Damen Emmie Lucky Emmie wissensbasierten und transparenten Verfahren, für die im Inland verursachten,
insbesondere hochradioaktiven Abfälle ein Standort für eine Anlage Endlagerung […] in
Deutschland zu finden [ist].“ Zu diesem Zweck wurde auf der Basis des
Standortauswahlgesetzes die „Kommissi on Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ gebildet,
bestehend aus VertreterInnen der Wissenschaft, Umweltverbände, K irchen, Wirtschaft,
Gewerkschaften sowie von Bundestag und Landesregierungen (Sommer 2015). Der Auftrag
der Kom mission lautete, die für das Auswahlverfahren wichtigen Grundsatzfragen zu
untersuchen und Handl ungsempfehlungen für Bundestag und Bundesrat bis Mitte 2016
auszuarbeiten (ebd.).
Wir arbeiten vor diesem Hintergrund in diesem Beitrag ausgewählte Herausforderungen und
Schwierigkeiten des Endlagersuchprozesses heraus und reflektieren zugleich die politischen
Rahmenbedingungen des Jahres 2016. Anschließend entwickeln wir für diese
Herausforderungen erste, sehr grobe Verfahrensv orschläge für den Endlagersuchprozess, die
naturgemäß mit hoher Unsicherheit versehen s ind, weil es an Erfahrungen der G estaltung für
Prozesse dieser Länge und Komplexität fehlt. Beginnen werden wir mit der langen und
konfliktreichen Geschichte der Endlagersuche in Deutschland als einer der zentralen
politischen Herausforderungen des Suchprozesses.
2. Die unendliche Suche nach einem atomaren Endlager in Deutschland
Die Suche nach einem Endlager für atomaren Abfall erscheint vor dem Hintergrund der
historischen Erfahrun gen unendlich schwer. Di e Grundsatzentscheidung zur friedlichen
Nutzung der Kernenergie in den 1950 er Jahren fiel, obwohl die Frage des Umgangs mit dem
anfallenden hoch toxischen und wärmeentwickelnden radioaktiven Abfällen nicht geklärt war.
Dieses aus heutiger Si cht unreflektierte Vorgehen h atte schwerwiegende Konsequenzen:
Während bereits erste Abfälle aus der Kernenergieforschung und –erzeugung anfielen,
blieben Fragen zu Risiken der atomaren Endlagerung, die viele hunderte Generationen
betreffen, unbeantwortet. Diese Ri siken umfassen einerseits die Beschaffenheit der Abfälle,
3
die Wärmeentwicklung und den Austritt radioaktiver Subs tanzen in die Um gebung,
andererseits äußere Risikofaktoren wie mögliche terroristische oder kriegerische Übergriffe
und Naturkatastrophen wie Erdbeben (Hocke/Grunwald 2006). Nach derzeitigem Stand
braucht es eine sichere Lagerstätte für rund eine Million Jahre (AkEnd 2002: 96ff.). Eine
Generationenweitergabe solcher Verantwortung ist historisch einmalig.
Das verantwortungslose Vorgehen in der Vergangenheit ist eine der Ursachen für die
konfliktreiche Geschichte der Suche na ch einer Endlagerstätte in Deutschland:
Ausgangspunkt ist dabei die im Jahr 1977 durch den niedersächsischen Ministerpräsident
Ernst Albrecht erfolgte Festlegung, Gorleben zum Standort für ein Nukleares
Entsorgungszentrum aus Wideraufbereitungsanlage (WAA), Urananreicherungsanlage und
Endlagerstandort zu erklären. Die Proteste der Anti-AKW-Bewegung gegen den Lucky Emmie BrandLK Damen LK Emmie Bau von
Kernkraftwerken weiteten si ch auch auf das Gorl eben-Projekt aus und führten im Jahr 197 9
zu Espadrilles Ballerina Schuhe Mary Bestickte Jane Chinesische Halbschuhe Tsingbei Sandalen Damen zxpqZnBeinem der größten Massenproteste s eit Best ehen der Bundesrepublik (Kolb 2002; Roose
2010). Zugleich stellt das J ahr 1979 mit dem Unfall von Harrisburg und dem internationalen
Gorleben-Symposium in Hannover auch einen politischen Wendepunkt dar und Albrecht
musste feststellen, dass die W AA in Go rleben nicht durchsetzbar w ar (Radkau 2011 ).
Dennoch wurde an Gorleben als Endlagerstandort festgehalten, weitere geologische
Erkundungen wurden durchgeführt und unter massiven Protesten wurde im Jahr 1995 ein
Zwischenlager eröffnet.
Die schwarz-gelbe Regierung reagierte in den 1970er und 80er J ahren mit aller Härte auf den
Widerstand der Anti-AKW-Bewegung, um Akzeptanz und Hinnahme durchzusetzen. Dies
mündete in unve rhältnismäßiger Ausübung von Staatsgewalt, Beugung des Rechtes und einer
Kriminalisierung der Gegner. Nach einem Rückgang der Widerstände Anfang der 90er Jahre
begleiteten ab 1995 massive Proteste die Castortransporte und führten zu einer Renaissance
der Anti-AKW-Bewegung.
Ein Neuanfang ergab sich nach dem Regierungswechsel im Jahr 1998 und dem daraufhin
beschlossenen Atomausstieg. Im Zuge dessen setzte die Regierung auch den Arbeitskreis
Auswahlverfahren Endlagerstandorte (AKEnd) aus anerkannten wissenschaftlichen Ex perten
zusammen. Das vorgelegte Gutachten im Jahr 2002 erarbeitete wissenschaftlich begründete
Kriterien für die Suche nach einem Endlagerstandort und entwarf gleichzeitig Eckpfeiler eines
komplexen Beteiligungsprozesses. Der Bericht des AKEnd markierte einen doppelten Bruch
4
im bisherigen Vorgehen. Erstens setzte er voraus, dass die Entsch eidung für einen
Endlagerstandort rational und auf der Basis des verfügbaren Wissens g eschehen sollte und
damit nicht wie zuvor stark politisch beeinflusst werde. Zweitens bedeutete di es die Abkehr
von einer klassischen Top-down-Vorgehensweise, bei dem der Standort durch den Bund und
die Länder von oben bestimmt wurde (Hocke/Grunwald 2006: 2). Obwohl der Bericht auch in
der aktuellen Debatte einen zentralen Referenzpunkt darstellt
2
und den Fokus d er
Auseinandersetzung von rein naturwissenschaftlich-technischen Fragen z u Fragen der
Verfahrensgestaltung und der Akzeptanz verschob, blieb er politisch zunächst ohne g roße
Resonanz: Eine Umsetz ung der Pläne scheiterte am Einigungswillen d er Regierungsparteien
zu den Fragen, ob und wie die Energiewirtschaft a n den Kosten für die Suche beteiligt werden
sollte.
Der Skandal um die Missstände im Endlager Ass e im J ahr 2008 und die politischen Versuche
die Verfehlungen herunterzuspielen, entfachten die Debatte um die tec hnische Machbarkeit
eines Endlagers abermals und riefen neuerliche Proteste hervor. Erneute Bewegung in die
Debatte kam m it dem Regierungswechsel im Jahr 2010 und der beschlossenen
Laufzeitverlängerung der Atomkraftwerke (Deutscher Bundestag 2010). Der Ausstieg vom
Ausstieg war jedoch nur von kur zer Dauer und wurde im Z uge der Reaktorhavarie von
Fukushima revidiert. Durch den letzt maligen Atomausstieg kam erneut die Forderung nach
der Klärung der Endlagerfrage auf die politische Agenda. Der Bundesrat übernahm die
Initiative und entwickelte im Jahr 2011 erste Vorschläge für ein Standortauswahlgesetz (GNS
2016). Zusätzlich beschloss die EU-Kommission in einer Richtlinie, dass alle
kernenergienutzenden Länder bis z um Jahr 2015 eine Lösung für die Endlagerung atomarer
Abfälle vorlegen müssen (Zeit Online 2011).
Nach er folglosen Abst immungsversuchen zwischen Bund, Ländern und Parteien einigte man
sich nach zweijähriger Beratungszeit auf einen v om Bundesumweltministerium entwickelten
Gesetzentwurf zum Standortauswahlgesetz, das vor der abschließenden Beratungen im
Bundestag und Bundesrat von der Öffentlichkeit kommentiert werden konnte
3
. Nach dessen
2
Zentrale Erkenntnisse und Positionen des AKend prägen die Debatte bis heute, so w ie die Ablehnung des Ei n-Lager-
Konzepts für hoch- und leichtradioaktive Stoffe, die Fürsprache für ein n ationales Lager und für die unterirdische Lagerung,
die Forderung nach der Rückholbarkeit des Mülls u nd die Unterscheidung zwischen geowissenschaftlichen
Ausschlusskriterien und sozialwissenschaftlichen Abwägungskriterien, um nur einige zu nennen.
3
Bürgerinnen und Bürger sowie Interessensvertreter aus U mweltverbänden, Wissenschaft und Wirtschaft hatten die
Möglichkeit, den Entwurf im Rahmen eines Bürgerforums zu kommentieren.
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5
Inkrafttreten Damen Emmie Lucky LK Emmie BrandLK im Jahr 2013 gründete sich im Auftrag des Bundestages im Frühjahr 2014 die
Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“. Die Kommission wurde aufgefordert
bis Mitte 2016 einen Bericht auszuarbeiten, der di e Grundsatzfragen des
Standortauswahlverfahrens klärt und bewertet. Einerseits gehörte dazu die Festlegung von
Kriterien, die die Auswahl der Standorte leitet. Anderseits arbeitete die Kommission einen
Vorschlag für einen Entscheidungs- und Beteiligungsprozess aus, an dessen Ende im Jahr
2031 die Festlegung auf einen Standort erfolgen soll.
Mit Blick auf die Geschichte der langen und erfolglosen Suche nach einem Endlagerstandort
fallen verschiedene Herausforderungen auf. Nötig ersc heint zunächst die Aufarbeitung der
Konflikte mi t der Anti-AKW-Bewegung. Der Staat hat in den Auseinandersetzungen mit der
Bewegung seine hässl iche Seite gezeigt, dabei das Gewaltmonopol missbraucht und
Menschen gegen sich aufgebracht. Das Vertrauen in staatliche Akteure und deren Handeln ist
daher unter vielen Atomkraftgegnern erschüttert. Ein erneuter, allgemein akzeptierbarer
Suchprozess ist auf ein Mindestmaß an Vertrauen LK BrandLK Emmie Lucky Damen Emmie in staatliches Handeln und
Kooperationsbereitschaft angewiesen. Ein markanter Bruch mit der Kultur des Handelns aus
dieser Zeit wäre ein sinnvolles Signal, eine Anerkennung der Fehler ein erster S chritt zur
Versöhnung.
Wie kann es als Grundvoraussetzung für einen gemeinsamen Suchprozess bis zum
Jahr 2031 gelingen, ein Mindestmaß an gegenseitigem Vertrauen und
Kooperationsbereitschaft zwischen der Anti-AK W-Bewegung in Deutschland und den
staatlichen Akteuren herzustellen?
3. Politische Blockaden und uneinheitliche Interessen auf der Suche nach einem
Endlager
Nicht nur die historischen Geschehnisse beeinflussen die Möglichkeiten, einen Suchprozess
zu einem erfolgre ichen Ende zu führen. Die lange Suche nach einem Endlagerstandort in
Deutschland verdeutlicht wie unter einem Brennglas die systemischen Nachteile uns eres
politischen Systems. Regierungen orientieren ihre Handlungen und politischen Strategien am
Machterwerb, der periodisch über W ahlen legitimiert wird. Dabei st ehen Parteien,
Oppositionen und R egierungen im ständigen, massenmedial vermittelten Wettbewerb um die
Gunst der Wählerschaft, der die politischen Akt eure oft zu Gegnern werden lässt. Wichtige
Entscheidungen in der Sache werden pol arisiert zwischen Zustimmung und Ablehnung
6
diskutiert. Dies gilt insbesondere dann, wenn das öffentliche Interesse an einem Thema groß
ist. Einigungen in der Sache zwischen Regierungen des Bundes, der Länder und der
Opposition sind unter massenmedialer Beobachtung nur schwer zu erreichen.
Die Machtvergabe über Wahlen auf Zeit fördert eine Orientierung an kurzfristigen
Ergebnissen mit hoher öffentlicher Si chtbarkeit, die innerhalb dieser Zeit umgesetzt Lucky Damen BrandLK Emmie Emmie LK werden
können. Die Wählerschaft belohnt dabei politisches Hand eln, das sichtbare Ergebnisse bringt
und nur weni ge Laste n und Risiken für die Bevölkerung und/oder stark organisierte
Wirtschaftsinteressen bietet (Crouch 2004). Unpopuläre Entscheidungen wiederum, di e mit
der Verteilung von Lasten und Risiken einhergehen, werden wie der „Schwarze Peter“ von
einer Regierung zur nächsten weitergegeben (Gid dens 2009). Die Geschichte der Suche nach
einem Endlager in Deutschland verdeutlicht exemplarisch die s ystemischen Schwierigkeiten,
die unser politisches System prägen. Die Folge: Die Lasten und Risiken der störanfälligen und
umstrittenen Technologie für die Wählerschaft erschweren das Zustandekommen von
Entscheidungen. Mehr noch: Langfristige und generationenübergreifende Entscheidungen wie
der Atomausstieg werden g eprüft und ggf. zurückgenommen wie es die Suche nach einem
Endlagerstandort verdeutlicht. Kongruentes und stabiles Regierungsverhalten über viele
Generationen hinweg ist bisher ohne Beispiel in der Geschichte und s elbst mit viel Fantasie
kaum vorstellbar.
Wie erreichen wir eine Grundsatzentscheidung für einen Standort in Bundestag,
Bundesrat, in der betroffenen Region und der Gesamtbevölkerung mit Bestand über
einen langen Zeitraum? Dies impliziert kongruente Entscheidungen und
Verhaltensweisen der relevanten politischen A kteure im Bund und den Ländern über
Generationen.
4. Ein Spannungsverhältnis: hoher Zeitdruck und umfassende Beteiligung der
Bevölkerung
Viele Beobachter proklamieren, dass wir uns in einem „window of opportuni ty“ befinden
(Brunnengräber 2016: 18). Die Mehrheitsverhältni sse im Bundestag und B undesrat sowie die
seltene Konstellation einer großen und i n dieser Frage einigen Koalition kennzeichnen die
günstige Ausgangssituation. Dadurch ergibt sich ein enges Zeitfenster. Bundesta g und
Bundesrat erwarten den Bericht der Kommission bis Mitt e 2016, um noch vor Einsetzen der
heißen Phase des Bundestagswahlkampfes und Ablauf der Legislaturperiode im Jahr 2017
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Beschlüsse zu erzielen. Geplant sind sowohl die Kriterien
4
als auch grundlegende
Festlegungen für das komplexe System aus Emmie BrandLK Lucky Damen LK Emmie Institutionen, Gremien und Prozessen für das
Zustandekommen der Auswahl zu LK BrandLK Emmie Lucky Damen Emmie bestimmen. Die Ergebnisse des Berichtes sollen
anschließend unter hohem Zeitdruck den Parlamentariern d es Bundestages zur Entscheidung
vorgelegt werden. Ein weiterer Grund für den Zeitdruck lie gt im möglichen Scheitern des
Vorhabens du rch w echselnde Regierungskonstellationen im Bund und in den Ländern oder
Vetospielern aus der Energiewirtschaft, Umweltverbänden und Bürgerinitiativen, die die
Einigung behindern. Dieses Vorgehen steht in einem Spannungsverhältnis zur Notwendigkeit,
die Bevölker ung umfassend und frühzeitig zu informieren und zu beteiligen. Weder nach
Abgabe des Kommissionsberichtes noch während des Gesetzgebungsprozesses danach ist
eine umfängliche Öf fentlichkeitsbeteiligung vorgesehen (e-fect i.E.). Dies könnte sich als
gravierender Fehler erweisen: Eine frühzeitige und umfassende Beteiligung und öffentliche
Debatte wären e ine legitimierende Ressource, die in Z eiten von Dissens und Widerstand
dringend benötigt wird, um später Akzeptanz in der betroffenen Bevölkerung der Regionen zu
erlangen. Ein Dilemma: Eine schnelle Entscheidung durch Bundestag und Bundesrat wäre
nötig, weil sich sonst gegebenenfalls Akteurskoalitionen und Regierungskonstellationen
verändern. Es besteht die Gefahr, dass die Re gierung das Ziel aus den Augen verliert und den
Suchprozess beendet. Dem gegenüber wäre ein umfassender und zeitintensiver Infor mations-
und Beteiligungsprozess wichtig, um die Chancen auf spätere Hinnahme und Akzeptanz zu
erhöhen.
Suchprozess und die Kriterien der Auswahl erreicht werden und trotzdem eine
umfassende Beteiligung der organisierten Interessen und der Bevölkerung ermöglicht
werden?
5. Ungerechte Verteilung von Lasten und Risiken
Lasten und Ris iken werden in unserer Gesellschaft vielfach verteilt, z uweilen ungerecht. Man
denke an gesundheitsschädigenden Lärm, Schadstoffe und Gestank in der Luft, in der Nähe
von Autobahnen, Flughäfen, Windkraftanlagen, Klärwerken, B ahnhöfen, Bahntrassen und
4
Die Kriterien, die die Auswahl des Standortes bestimm en, unterscheiden sich nach Ausschluss- und Abwägungskriterien.
Ersteres sind beispielweise geologische Kriterien für di e unterirdische Lagerung der Abfälle und letzteres umfassen
kontinuale Kriterien, die mehr oder weniger zutreffend sind wie beispielweise die Zustimmung der Bevölkerung in der
Region.
8
Kohlekraftwerken sowie Gefahren, die von m Damen BrandLK Emmie Lucky LK Emmie öglichen Schadensereignissen ausgehen können.
Prominente B eispiele hierfür sind etwa die Kernreaktorunfälle von Harrisburg (1979) und
Tschernobly (1986) mit ihren katastrophalen nicht intendierten Folgen für Mensch und Natur
(Wehling 2011). Ungerecht meint einem allgemeinen Verständnis nach, dass Lasten nicht von
den Verursachern und Risiken nicht von den Nutzern getragen, son dern anderen
Personengruppen auferlegt werden. Aus Perspektive der Umweltgerechtigkeit ist eine
Gesellschaft gerecht: “ (…) wenn alle ökologisch relevanten Güter und Lasten, Freiheiten und
Pflichten aktuell und längerfristig gerecht unter d en Beteiligten verteilt sind ( Leist 2007: 5).
Im Fall des Endlagers nehmen einige wenige (auch regional) Betroffene negative Folgen
zugunsten der Gemeinschaft wie etwa die Minderung ihrer Lebensqualität und Gefahren von
Störanfällen in Kauf. In der Frage der Endlagerlasten pot enziert sich die Ungerechtigkeit noch
einmal, weil die Verursacher, Nutzer und T räger der Lasten und R isiken sowohl zeitlich als
auch örtlich differieren. Genauer: Diejenigen, die gezwungen sind den Atommüll und d ie
Folgen in ihrem unmittelbaren Lebensumfeld z u ertragen, und diejenigen, die d en Müll
verursacht und von der Atomenergie profitiert haben, sind unt erschiedliche Akteursgruppen.
Die Lasten, die entstanden sind, besitz en den Charakter von „Ewigkeitslasten“, weil sie rund
40.000 künftige Generationen überdauern und sich in der Erdgeschichte verewigen
(Brunnengräber 2015). Die Verursacher und Profiteure existieren schon in wenigen
Jahrzehnten nicht mehr un d die Träger der negativen Folgen sind z ukünftige Generationen.
Die Langlebigkeit der Lasten ist eine Tatsache, die sich ex-post, also na ch der Entscheidung
für die Nutzung der Kernenergie, nicht mehr korrigieren lässt.
Über w elche Lasten und Risiken sprechen w ir? Es gibt dabei eine doppelte Risikostruktur:
Zum einen Risiken, di e nur im unwahrscheinlichen Schadensfall durch Terroranschläge
und/oder Naturkatastrophen eintreten, und zum anderen generationenübergreifende L asten
und Risiken, die mit der Einlagerung verbunden und wa hrscheinlicher sind. Dazu zählen
beispielsweise Kastortransporte, Kontaminierungen der Emmie LK Emmie Damen BrandLK Lucky Biosphäre durch fehlerhaftes
Verhalten oder Wassereinbrüche wie in der Asse sowie die Entwertung der Region sowie des
Wohneigentums vor Ort (Hocke/Grunwald 2006). Die Geschichte der Endlagersuche macht
deutlich, dass Lasten u nd Risiken weitestgehend kollektiviert und di e Gewinne privatisiert
wurden.
5
5
Die Betreiber der Atomkraftwerke waren gesetzlich dazu verpflichtet Rückstellungen für den Rückbau und die Kosten der
Endlagerung zu erstellen. Diese Rückstellungen sind dabei in zweierlei Hinsicht problematisch: Zum einen liegen sie deutlich
9
Eine gerechte Verteilung der Lasten und Risiken ist heute nach der Nutzung der Kernenergie
nicht mehr möglich. Vor diesem Hintergrund gewinnt die prozedurale Gerechtigkeit des
Entscheidungs- und Beteiligungsverfahrens zunehmend an Bedeutung. Die Genese und das
Zustandekommen einer Entscheidung, so die These, beeinflusst d eren Hinnahme und
Akzeptanz durch die Regelungsbetroffenen. Der „fair process effect“ (Folger et al. 1979)
besagt, dass eine faire Prozedur der Entscheidungsfindung die Wahrnehmung der Bürgerinnen
und Bürger mit Blick auf das Ergebnis beein flusst. Ob und inwieweit die prozedurale
Gerechtigkeit dazu führt, die schwerwiegenden Probleme bei der fehlenden distributiven
Gerechtigkeit auszugleichen, ist eine nicht zu beantwortende F rage. Sie wird Lucky Damen BrandLK Emmie Emmie LK in der
Wissenschaft kontrovers diskutiert. Eines lässt sich dabei postulieren: Je stärker eine der
Gerechtigkeitsdimensionen eingeschränkt ist, desto wichtiger wird die andere (Krütli et al.
2012). Und je größer die zu verteilenden Lasten und Risiken sind, desto s chwieriger wird es,
eine Lösung zu finden und die Chancen auf Hinnahme und Akzeptanz zu waren.
Es braucht ein kompl exes Beteiligungs- und Ents cheidungssystem, das nach
anerkannten Fairness- u nd Gerechtigkeitsvorstellungen gestaltet ist und das bis zur
Auswahl im Jahr 2031 die umfassende Beteiligung sicherstellt. Wegen den fehlenden
Möglichkeiten Verteilungsgerechtigkeit der Ewigkeitslasten herzustellen, braucht es
ein hohes Maß an prozeduraler Gerechtigkeit, die es der Lasten und Risiken
tragenden Bevölkerung erlaubt, frühzeitig, transparent und umfassend auf der Basis
des bestehenden Wissens informiert zu werden und bei den Entscheidungen
mitzuwirken.
unter den vom BMWi prognostizierten Kosten des Rückbaus und der Endlagerung. Zum anderen unterliegt der Wert der
Rückstellungen erheblichen Schwankungen, da das Kapital bspw. in Aktien, Kraftwerken oder Unternehmensbeteiligungen
gebunden und damit stark vom Fu nktionieren des Ges chäftsmodells der Energieversorger abhängig ist (Ehmke 2015). Im
April 2016 verkündete die Kommission zur Über prüfung der Finanzierung des Kernenergieausstiegs die Empfehlung, dass
die Kernkraftwerksbetreiber 23,3 Milliarden Euro aus den Rückstellungen in einen staatlichen Fonds übertragen sollen. Diese
Mittel sollen für die Zwischen- und Endlagerung des radioaktiven Abfalls eingesetzt werden. Die Lücke zwischen den
bisherigen Rückstellungen u nd d en prognostizierten Ko sten sol l durch zu künftige Zinserträge geschlossen werden
(Bundesregierung 2016). Von weiteren Mehrkosten, Risiken oder Haf tungen wären die Konzerne mit der Zahlung befreit
(Schultz 2016).
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6. Eckpunkte eines Beteiligungssystems der Endlagersuche
Die Herausforderungen für eine erfolgreiche Endlagersuche erscheinen äußerst schwierig.
Das Handeln der Poli tik wird durch die Anti-AKW-Bewegung kritisch be gleitet. Das
Vertrauen in staatliches Hande ln ist durch die Vorfälle und das staatliche Vorgehen in der
Vergangenheit schwer belastet. Der Zeitdruck bis zur Entscheidung ist hoch, die Verteilung
der Lasten und Risiken ungerecht, die Komplexität der Endl agerfrage an sich und die Dauer
des Verfahrens sprengen alle Vorstellungen. Mehr noch: Unser politisches System gerät an
seine Leistungsgrenzen, langfristig kongruentes Regierungsverhalten zu gewährleisten. Kurz:
Eine Herausforderung ohne historisches Beispiel (Kamlage 2016).
Eine Auseinandersetzung mit der Vergangenheit erscheint dabei not wendig, um das
Suchverfahren so weit wie möglich von negativen Wahrnehmungen, Widerständen und
Belastungen zu befreien. Ein Bruch mit dem Handeln der Vergangenheit und eine klar es
Eingeständnis der Politik, Fehler gemacht zu haben, wären dafür eine Grundvoraussetzung.
Es braucht allerdings mehr als bloße L ippenbekenntnisse. Vielmehr wäre e s sinnvoll einen
Prozess der öffentlichen Bearbeitung des Konfliktes zu ersinnen, der den Dialog mi t der Anti-
AKW-Bewegung sucht.
Grundsätze eines Systems der Beteiligung
Wie kann nun ein komplexes System der Entscheidungs- und Beteiligungsprozesse aussehen,
das bis zum Jahr 2031 Lösungen für di e Herausforderungen der Endlagersuche findet? Bereits
erprobte Lösungen gibt es nicht. Gestaltungsvorschläge werden vor dem Hintergrund
fehlender Erfahrung, ho her Unsicherheit, großem Nichtwissen und enormer Komplexität
getätigt. Es bedarf eines durchdachten Beteiligungsarrangements, das sowohl die bestehenden
Institutionen de r r epräsentativen Demok ratie, wie Bundestag, Bundesrat, Regierung und
Bundesbehörden einbezieht als auch neue, stä rker informelle Beteiligungsprozesse und
Gremien mit Rückgriff auf die Herausforderungen entwickelt. Dabei ssen Aufgaben und
Verantwortung sinnvoll verteilt und Übergänge gestaltet werden, um so ein Gesamtsystem zu
schaffen, das Vertrauen, Glaubwürdigkeit, effizientes und effektives Handeln gewährleistet.
Die Suche nach einem Endlagerstandort sollte höchste Erwartungen a n die Qualität d er
Verfahrensgestaltung erfüllen, um eine Chance auf ein mehrheitlich toleriertes
Auswahlergebnis zu haben. Das System der Beteiligung soll te nach allgemeinen
Gerechtigkeits- und Fairnessmaßstäben gestaltet sein, um nicht selbst Anlass für weitere
11
Konflikte und Mobil isierungen zu geben. Allgemein anerkannte Qualitätsmerkmale für
Beteiligungs- und Entscheidungsprozesse dienen als Orientierungshilfe für die Gestaltung
eines anpassungsfähigen und robusten Beteiligungssystems (Fritsche/Nanz 2012)
6
Emmie Emmie Damen LK Lucky BrandLK .
Ein Beteiligungssystem in dieser Art zu gestalten, erfordert eine Prozessperspektive, die
sensibel und flexibel auf Wissensveränderungen, sich verändernde Rahmenbedingungen und
dynamische Akt eursbeziehungen reagiert. Die Konsultationen der Akteure in den Regionen
erscheinen erst nach Phase 1a und der räumlichen E ingrenzung auf 20 bis 30 Regionen
sinnvoll (siehe Abbildung 1). Dabei sol lten bestehende Beteiligungsmöglichkeiten
(Information, Konsultation und Kooperation) integrativ und glichst intensiv genutzt
werden. Die Übergänge der Entscheidungs- und B eteiligungsarenen sind dafür
nachvollziehbar und berechenbar zu gestalten. Dies gilt beispielsweise für den Übergang
zwischen der Abgabe des Kommissionsberichtes und den Beratungen der
Entscheidungsinstanzen Bundestag und Bundesrat. Der Druck auf Bundestag, Bundesrat und
die Arenen Regierungspolitik in Bund und den Ländern wird steigen. Lobb ygruppen werden
versuchen, Einfluss auf d ie Ergebnisse des Bericht es der Kommission z u nehmen. Wenn sich
in diesen Entscheidungsprozessen partikulare Interessen durchsetzen und die Vorschläge der
Kommission st ark verändern, wäre dies ein fatale s Signal für die Bevölkerung, die später die
Lasten und Risiken übernehmen soll. Ein hohes Maß an Transparenz und Beteiligung kann
helfen in dieser Vorphase den Einfluss der Partikularinteressen zurückzudrängen.
Das Beteiligungssystem zur Standortsuche des Endlagers soll einerseits hinreichend flex ibel
und l ernfähig sein, um Fehlentwicklun gen, beispielsweise im Zusammenwirken der Gremien
und Institutionen, zu korrigieren und neue wissenschaftliche Erkenntnisse, beispielsweise mit
Blick auf die naturwissenschaftlichen Eignungskriterien, in das Betei ligungssystem zu
integrieren. Anderseits soll te es robust gegenüber politischen Stimmungen und veränderten
Regierungskonstellationen sein, um ein hohes Maß an Stabilität und Kongruenz über die Zeit
hinweg zu siche rn. Aus diesem Grund sollten konkrete Reflexionsmomente im Prozess der
Suche bestimmt werden. Sie bieten die Möglichkeit, das Bete iligungssystem an die sich
verändernden Bedingungen und Konstellationen anzupassen. Stabiles und kohärentes
Regierungshandeln könnte durch die Verankerung d es Zieles und des Vorgehens in der
6
Wichtige für das Gelingen ist beispielsweise eine möglichst frü hzeitige und umfassende Information der Öffentlichkeit,
eine Rückkopplung der Planungen, ein eindeutiges und nachvollziehbares Mandat für die Beteiligung und möglichst
weitreichende Gestaltungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten.
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Verfassung gestärkt werden, weil die Entscheidung der Endlagersuche dann nicht mit
einfacher M ehrheit in Bundestag und Bundesrat zu kippen wäre. Als Zielvorgabe könnte die
Verantwortung gegenüber z ukünftigen Generationen in die Verfassung auf genommen werden.
Dies geschieht bereits in anderen Ländern (Tremmel 2005).
Rollen und Aufgaben im Beteiligungssystem
Die Aufgaben und Funktionen der Gremien und Institutionen des Beteiligungssystems sollten
gut aufeinander abgestimmt sein. Bundestag und Bundesrat übernehmen in diesem System die
Aufgabe, legitime kollektive Entscheidungen zu fällen. Die Entscheidungsinstanzen
gewährleisten eine hohe L egitimität durch freie und gleiche Wahlen, eine
Rechenschaftspflicht gegenüber der B evölkerung und e ine kontinuierliche B earbeitung der
Aufgabe durch die einbezogenen Ministerien.
Das Nationale Begleitgremium fungiert als konsultative Instanz, die beratend für die
Entscheidungsebene wirkt, die kritische Beobachtung des Auswahlprozess tätigt, die
Öffentlichkeit über Fortschritt und Fehlsteuerungen informiert und so als Garant für
Glaubwürdigkeit und Gemeinwohlorientierung dient. Dieses Gremium wir kt als intermediäres
Bindeglied z wischen B undestag und Bundesrat und der Gesellschaft und Öffentlichkeit
(Leggewie/Nanz 2016). Idealerweise wäre es überwiegend aus zufällig ausgewählten
LaienbürgerInnen zusammengesetzt. Laienbürger versprechen Glaubwürdigkeit, und das
Zurückdrängen von Partikularinteressen im Prozess der Suche (Kamlage/Warode 2016).
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Zufällig ausgewählte BürgervertreterInnen sind in der Lage, in hohem Maße
Gemeinwohlinteressen abz ubilden, wenn die Gruppe in ihrer Zusammensetzung in möglichst
vielen Merkmalen, bspw. Alter, Geschlecht, Einkommen, Migrationserfahrung oder soziale
Herkunft, der Gesamtbevölkerung entspricht. Diese Annährung an ein Gemeinwohl gelingt,
weil die BürgervertreterInnen im Rahmen eines professionell gestalteten Dialogverfahrens in
7
Bei einer reinen Zufallsauswahl b esteht allerdings die Gefahr überproportionaler Te ilnahme beteiligungsaffiner Gruppen,
weil sich jene Gruppen verstärkt auf die Aufforderun g zur Mitarbeit zurückmelden. Bei einer geschichteten Auswahl
hingegen, kombiniert mit einer großen St ichprobe (z. B. anhand sozio-demographischer Merkmale wie Alter, Geschlecht,
Bildungsgrad, Einkommen, geographische Betroffenheit) kann diesem Effekt begegnet werden.
Geschichtete Auswahl: Darunter wird ein statistisches Verfahren verstanden, bei dem die Grundgesamtheit zunächst in
kleinere Teilgesamtheiten (Schichten) gesplittet wird, aus denen anschließend eine Zufallsstichprobe gezogen wird.
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ihren Interessen und Meinungen weniger stark fixiert si nd. Die Kraft von verallgemeinerbaren
Argumenten verändert die Meinung in der Gruppe. Reine „Not in my backyard“-Argumente
werden in den Beratungen als nicht verallgemeinerbare Argumente erkannt und sind
entsprechend nicht mehrheitsfähig.
Wie wir aus verschiedenen wissenschaftlichen Studien wissen, müssen Laien für Damen Lucky LK BrandLK Emmie Emmie diese
Aufgabe qualifiziert und unterstützt werden (Kamlage et al. 2012; Renn et al. 1995). Hierzu
wäre eine Geschäftsstelle von Nöten, die koordiniert und die Qualifizierung organisiert.
Experten aus Wissenschaft und Praxis sollten durch die Bürgervertreterinnen und -vertreter
angerufen und beauftragt werden. Neb en den Bürgerinnen und Bürgern im Nationalen
Begleitgremium sind auch noch andere Funktionen und damit verbundene Akteursgruppen in
das Beteiligungssystem zu i ntegrieren (z.B. W issenschaftler, R egionen, organisierte
Interessen, Politik und Verwaltung).
Regionalkonferenzen wiederum erlauben die unmittelbare Beteiligung d Emmie Lucky Emmie Damen BrandLK LK er direkt betroffenen
Regionen, die erst nach Phase 1a feststehen. Die Konferenzen begleiten den Prozess der
Auswahl und informieren und beteiligen die lokale Öffentlichkeit dazu. Die
Regionalkonferenzen sind zusammengesetzt aus Vertretern aus P olitik, Verwaltung und
Zivilgesellschaft und zufällig ausgewählten BürgerInnen der Regionen. Idealerweise w erden
entstehende Konflikte schon im Rahmen der dialogischen Beteil igungsverfahren, die sowohl
auf Bundesebene als auch auf Landes- und Regionalebene stattfinden, konstruktiv bearbeitet.
Zudem braucht es eine unabhängige Instanz, die sich alleine für Lucky BrandLK LK Damen Emmie Emmie den Beteiligungsprozess,
dessen Umsetzung und Qualität verantwortlich fühlt und nicht gl eichzeitig beauftragt ist, dass
Endlager z u prüfen und ausfindig zu machen. Ei n Vorhabenträger, der sowohl einen fairen
Beteiligungsprozess umsetzen als auch m öglichst schnell ein Endlager fin den soll, unterliegt
Interessenskonflikten, die zumeist zu La sten der Prozessfairness gehen (Nanz et al. 2015).
Insofern sollten der mögli che Vorhabenträger und der Träger der Öffentlichkeitsbeteiligung
organisatorisch und institutionell weitgehend getrennt sein. Dafür bietet es sich an, beide
Ausgaben aus unterschiedlichen Quellen zu finanzieren. Im StandAG und im Rahmen der
Kommissionsarbeit wurde daher eine Neuordnung der O rganisationsstruktur und eine
Trennung der Regulierungs- und Betreibertätigkeiten der Behörden angedacht.
Darüber hinaus braucht es e inen Partizipationsbeauftragten für den ge samten Prozess , der
unabhängig von dem Auswahlprozess ist und diesen beobachtet, kritisch begleitet, Einsprüche
14
von Einzelpersonen wie Regionen aufnimmt und wirkungsvoll in den P rozess einbringt. Auch
kann die Ombudsperson zwischen den Entscheidungsinstanzen vermitteln und Impulse zur
Veränderung an beide Seiten, Bundestag und Bundesrat, zurückspielen. Im Sinne einer
Mediationsinstanz wä re die Person vor allem dafür zuständig, aufkommende Konflikte zu
bearbeiten. Als Kontaktst elle für Bür gerInnen kann sie als Konfliktvermittlung in Binying Schnrsenkel Low Damen Blau Runde Espadrilles 38 EU Dunkel Flache Zehe Top Canvas 4Rnr4TWUkonkreten
Fällen eine eigenständige Funktion
8
im Prozess bekommen.
Sequenzielle Betrachtung des Auswahlprozesses
Abb. 1: Phasen des Auswahlprozesses
Zu einer durchdachten Planung und Gestaltung des Beteiligungssystems gehört auch eine
sequenzielle Betrachtung der Verfahrensschritte, die zur Auswahl führen. Dabei fällt auf,
dass am Anfang d er Standortsuche die Entscheidung über di e Kriterien steht, die grundlegend
die spätere Auswahl der Regionen bestimmt. Ein Vorschlag für diese Kriterien liegt am Ende
der Kommissionsarbeit im Jahr 2016 vor. Dieser Vorschlag sollte intensiv in der
Öffentlichkeit in der Vorphase beraten und schließlich durch die Entscheidungsinstanzen
beschlossen werden. I n Anbetracht des sich dyna misch fortentwickelnden Wissensstandes
zeigt sich erneut die Notwendigkeit eines flexiblen Prozessdesigns. Im Auswahlprozess
sobald Klarheit über die Betroffenheit der Regionen entstanden ist, also der „Schleier des
Nichtwissens“ in Anlehnung an Rawls (1971) fällt und das Wissen über die eigene
Betroffenheit Schritt für Schritt deutlich wird, sich die Beratungen stark verändern werden.
8
Bericht für die Kommission. Zentrale Botschaften der drei Workshops mit jungen Erwachsenen und
BeteiligungspraktikerInnen/e-fect (e-fect i.E.).
15
Eine sachliche und neutrale Beratung über die Auswahlkriterien und den Prozess wird dann
kaum mehr möglich sein. Ein Weg zurück in den Zustand des Nichtwissens ist dann nicht
möglich. Grundsätzlich gilt: J e näher wir der Auswahl der unterirdisch zu erkundenden
Regionen kommen, desto größer ist die Ge fahr de 145295 Stiefel Schwarz Worker Outdoor Flandell Schuhe Boots Damen 39 Autol XYxqns sich dynamisierenden Konfliktes. Der
Schritt von einem Zustand zum anderen sollte im Prozess gezielt genutzt werden, um
innezuhalten und die vorhergegangenen Prozessschritte einer sachlichen Prüfung zu
unterziehen und si ch gemeinschaftlich auf die nächsten Prozessschritte zu einigen.
Wissenschaftlich fundierte Kriterien werd en gebraucht, weil diese ansonsten durch die
Akteure i n den Regionen und ihre Bevölkerung in Frage gestellt werden. Vor Phase 2 und 3
bietet es sich an, die Aktualität des Wissens erneut zu prüfen, um dieser Kritik
entgegenzuwirken.
7. Fazit
Die Suche nach einem Endlagerstandort in Deutschland wird vielfach als eine m oralische
Pflicht betrachtet. Das S cheitern der Regierungen in Vergangenheit und der historische
Ballast verdeutlichen allerdings, dass trotz dieser Pflicht die Ch ance des abermaligen
Scheiterns hoch ist. Mit der Gestaltung eines über Jahrzehnte wirkenden Beteiligungssystems
aus formellen und informelle Gremien und Prozessen betreten wir terra incognita. Ob und wie
es gelingen kann, die fehlende (räumliche und intergenerationelle) Verteilungsgerechtigkeit
des Nutzens der Atomkraft und der zu verteilenden Lasten des hochradioaktiven Mülls durch
einen qualitativ hoc hwertigen und fairen Entscheidungs- und Beteiligungsprozess wett zu
machen, bleibt offen. Von entscheidender Bedeutung ist die Fähigkeit des
Beteiligungssystems, aufkommende Konflikte und Widerstände frühzeitig aufzunehmen und
im Rahmen der Beteiligungsräume BrandLK Lucky Emmie LK Damen Emmie faktenbasiert und kons truktiv z u beantworte n und so zu
kanalisieren. Als wichtigste Ziele und Gestaltungsdimensionen des B eteiligungsprozesses
können festgehalten werden: (1) der Umgang mit historisch gewachsenen Konflikten im
Sinne einer Vertrauensbildung zwischen den einzelnen Konfliktparteien, ( 2) die Herstellung
prozeduraler Fairness durch Heterogenität der Beteiligten, Kontrollinstanzen und eine
horizontale und sequentielle Aufgabenteilung. Gelingt dies vor dem Hintergrund des hohen
Zeitdrucks und politis cher Blockaden, dann kann dieser Beteiligungsprozess Vorbildwirkung
entfalten in einer si ch immer m ehr zu Bürgerbeteiligung entwickelnden Politik- und
Verwaltungslandschaft.
16
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